加強中國頁巖氣資源管理的思路框架

摘 要

摘要：為加強中國的頁巖氣資源管理，創新工作思路，全面梳理了頁巖氣資源管理的現狀及存在的問題，明確了管理工作的思路和原則，確定了總的目標和主要任務；提出了頁巖氣資源管理的主要
摘要：為加強中國的頁巖氣資源管理，創新工作思路，全面梳理了頁巖氣資源管理的現狀及存在的問題，明確了管理工作的思路和原則，確定了總的目標和主要任務；提出了頁巖氣資源管理的主要內容和工作重點：開展頁巖氣資源發展戰略與政策研究，編制勘查開采規劃，建立頁巖氣資源管理制度體系和標準體系，并開展國內外形勢分析和跟蹤；確立頁巖氣作為獨立礦種的法律地位，對其按獨立礦種進行礦業權管理，并制定市場準入、競爭出讓、合同管理、依規退出等系列原則；建立頁巖氣資源儲量管理、監督管理、戰略調查管理、信息資料管理等機制和制度，以大力推動中國頁巖氣資源的有效勘探和開發。
關鍵詞：頁巖氣；資源管理；思路；框架；礦業權；儲量管理；監督管理；戰略調查
1 加強頁巖氣資源管理的重大意義
1.1 中國頁巖氣資源管理現狀與問題
中國頁巖氣資源管理工作剛剛開始[1～2]。2009年以來，國土資源部針對頁巖氣資源的特點，結合中國實際，開始對頁巖氣資源進行管理，明確了“調查先行、規劃調控、競爭出讓、商業跟進、加快突破”的工作思路；2010年，在圈定的33個頁巖氣遠景區的基礎上，組織編制了頁巖氣礦業權設置方案；2011年，探索油氣資源管理制度創新，引入市場競爭機制，成功開展了頁巖氣礦業權出讓招標工作，完成了中國油氣礦業權首次市場化探索。
   頁巖氣資源調查工作也處于起步階段。2004年起，國土資源部油氣中心對頁巖氣資源進行調查研究。2009年，啟動以“中國重點地區頁巖氣資源潛力及有利區優選”項目，重點在川渝黔鄂等地區開展頁巖氣資源戰略調查，研究和劃分了頁巖氣資源遠景區。2010年，開展川渝黔鄂頁巖氣資源調查先導區建設和蘇浙皖及北方部分地區頁巖氣調查，初步摸清了中國部分有利區富有機質頁巖分布，確定了主力層系，初步形成了頁巖氣資源潛力評價方法和有利區優選標準框架，優選出一批頁巖氣遠景區和有利區。2011年，設置“全國頁巖氣資源潛力調查評價與區域優選項目”，在全國全面展開頁巖氣資源調查評價工作。
    2009年，國土資源部設置5個頁巖氣探礦權，支持石油企業開展頁巖氣勘查開采試驗。中國石油企業在各自礦權區內積極進行勘查開采試驗，優選有利區塊，截至20J0年底，已經實施15口頁巖氣直井壓裂試氣，9口獲頁巖氣氣流，初步掌握頁巖氣直井壓裂技術，呈現了良好的發展勢頭。
但是，頁巖氣資源管理工作也面臨著一些問題：①頁巖氣目前還尚未列入中國礦產細目，沒有確定其獨立礦種的法律地位；②頁巖氣資源規劃、戰略和政策研究不夠深入，缺乏相應的管理制度；③頁巖氣礦業權管理工作剛剛開始，需要進一步創新和完善工作思路；④頁巖氣儲量尚無分級標準，適合頁巖氣特點的儲量管理制度尚未建立；⑤中國還沒有頁巖氣資源調查和勘查開采技術標準、規范；⑥頁巖氣資源調查投入少，工作程度低，資料信息缺少統一規范管理的技術平臺。
1.2 加強頁巖氣資源管理的必要性和意義
    以哥本哈根氣候變化大會為標志，發展低碳經濟成為國際社會的共識。天然氣作為一種清潔高效的化石能源，是向新能源過渡的橋梁，是低碳經濟的重要支柱。未來十年，中國將提高天然氣在一次能源消費結構中的比重，由現在的3.9%增至10%～12%。為此，必須加大頁巖氣勘探開發力度，加強頁巖氣資源管理，保障頁巖氣資源勘探開發活動依法有序進行，促進頁巖氣勘探開發、保護與合理利用，實現頁巖氣產量快速提高、產業快速發展。
1.2.1有利于落實國家“十二五”規劃和國家能源戰略
    國外頁巖氣開發的巨大成功正悄然引發一場全球“能源革命”。中國適應這一形勢，國家能源戰略已將頁巖氣擺到十分重要的位置，國民經濟和社會發展“十二五”規劃明確要求“推進頁巖氣等非常規油氣資源開發利用”。中國頁巖氣資源潛力巨大，如果管理和政策得當，頁巖氣將改變中國能源格局，極大地增強國家能源保障能力。在中國構建穩定、經濟、清潔、安全能源體系的進程中，國家油氣資源管理部門圍繞職能，主動作為，搞好頁巖氣資源管理制度設計，加強油氣資源管理，十分必要。
1.2.2有利于頁巖氣資源管理制度的創新和建立
    頁巖氣作為一種獨立的新礦種，迫切需要探索建立資源管理體系，需要在實踐中探索形成。在中國頁巖氣勘查開采的起步階段，探索和建立頁巖氣資源管理制度和新機制，對于規范頁巖氣資源管理，促進頁巖氣勘查開采，具有現實意義。以加強頁巖氣資源管理為切入點，建立起相應的頁巖氣管理體制、機制和政策制度體系，是深化油氣資源管理體制改革的重要機遇。探索建立開放競爭的頁巖氣資源勘查開采管理體制，對于推進中國油氣資源管理體制改革，形成市場競爭、科學合理、有序有力的油氣資源勘查開采市場化格局具有重要意義。
1.2.3有利于促進頁巖氣勘查開采和優化能源結構
    為了降低碳排放、實現低碳發展，努力實現在哥本哈根氣候變化大會上曾向世界作出的承諾，中國正在加快調整能源結構，到2015年，煤炭在一次能源消費中的比重將從2009年的70%降到63%左右，天然氣、水電與核能以及其他非化石能源(主要是風能、太陽能和生物質能)的電力消費比重將從目前的3.9%、7.5%和0.8%上升到8.3%、9.0%和2.6%。2015年，煤炭國內生產能力38×108t，凈進口2×108t，石油國內生產能力為2×108t，凈進口3.3×108t；天然氣國內生產能力1700×108m3，凈進口900×108m3。加強頁巖氣資源管理，規范和促進頁巖氣勘查開采，對改變中國長期以來以煤為主的能源格局，優化能源結構，提高能源保障能力具有十分重要的意義。
2 明確頁巖氣資源管理的思路和工作任務
2.1 工作思路和原則
    深入貫徹落實科學發展觀，圍繞全面建設小康社會的宏偉目標，適應國內外頁巖氣發展形勢變化，尊重市場經濟規律和油氣地質一[作規律，強化頁巖氣資源調查、規劃、管理、保護與合理利用，以頁巖氣礦業權管理為核心，以創新頁巖氣資源管理機制為主線，立足職能、改革創新、統籌謀劃、全面推進，不斷提高頁巖氣資源管理水平，促進頁巖氣勘查開采，為經濟社會可持續發展提供能源資源保障。
為此，應當堅持以下幾項工作原則：即堅持統一管理，強化頁巖氣勘查開采規劃的宏觀調控和政策引導；堅持改革創新，探索和建立適合社會主義市場經濟要求的頁巖氣資源管理體制和機制；堅持依法行政，在頁巖氣資源管理的實踐中，推進管理理念、管理職能和管理方式轉變；堅持統籌兼顧，充分發揮各方面參與頁巖氣勘查開發的積極性。
2.2 目標和任務
    總的目標是，實現和維護國家對頁巖氣資源的所有權，保障頁巖氣資源勘查開采活動依法有序進行，促進頁巖氣勘查開采和保護與合理利用，建立具有中國特色的頁巖氣資源管理新體制和新機制，為加強油氣資源管理提供借鑒，全面提升中國油氣資源管理水平，提高油氣資源對經濟社會發展的保障能力。
    主要任務是，著力制度創新，建立既參照又區別于天然氣的頁巖氣資源管理新機制，即：①加強頁巖氣資源規劃和政策管理，建立與宏觀調控銜接、與需求管理聯動的頁巖氣資源勘查開采總量調控機制；②加強頁巖氣礦業權管理，建立與國際慣例接軌、適合中國國情的頁巖氣礦業權管理制度和新機制；③加強頁巖氣資源儲量管理，建立與常規油氣資源儲量管理既相銜接又具自身特點的工作機制；④加強頁巖氣資源監督管理，建立規范統一的、有效監督與制衡的現代監管機制；⑤加強頁巖氣資源戰略調查管理，建立符合市場經濟要求的頁巖氣資源調查工作機制；⑥加強頁巖氣資源信息資料管理，建立健全頁巖氣資源信息資料管理和公共服務工作新機制。
3 頁巖氣資源管理的主要內容和重點
3.1 頁巖氣資源規劃與政策管理
3.1.1開展頁巖氣資源發展戰略與政策研究
    研究制定頁巖氣資源發展戰略，制定發展戰略目標，提出戰略重點及保障措施，指導和促進中國頁巖氣勘探開發，為制定國家能源戰略、規劃和政策以及資源管理提供依據。研究和制定包括礦產資源稅費、土地使用、地質環境、節約與綜合利用等政策。
3.1.2編制頁巖氣勘查開采規劃
    根據頁巖氣資源發展戰略，結合頁巖氣勘探開發的實際，研究制定頁巖氣勘探開發中長期發展規劃，促進并引導頁巖氣開發利用和產業發展。在指導思想、基本原則和規劃目標、規劃布局、主要任務及保障措施等方面作出規劃部署。
3.1.3建立頁巖氣資源管理制度體系和標準體系
    建立適應市場經濟、有利于頁巖氣勘探開發的管理制度體系。制定頁巖氣礦業權管理、儲量管理、勘查開采監督管理、調查評價管理、信息資料管理等管理制度，建立相關技術標準和規范。陸續制定出臺出讓招標制度、合同管理制度、區塊退出制度、儲量動態管理等制度。
3.1.4開展國內外形勢分析和跟蹤
    跟蹤分析國內外頁巖氣發展情況，及時掌握新動態、新發現、新信息，研究把握新形勢和新趨勢。開展國內外形勢分析，為研究制定頁巖氣資源發展戰略、中長期規劃及有關政策提供依據，為深化改革、調整和完善頁巖氣資源管理體制提供支撐和信息服務。
3.2 礦業權管理
3.2.1獨立礦種、一級發證
    按規定程序申報頁巖氣新礦種，確立頁巖氣作為獨立礦種的法律地位，對頁巖氣按獨立礦種進行礦業權管理。國土資源部對頁巖氣實行“一權兩證”管理，即礦業權一級登記，分別頒發勘查許可證、采礦許可證。省級國土資源主管部門在國土資源部的具體指導下，對頁巖氣勘探開發進行監管。
3.2.2市場準入、競爭出讓
   制定頁巖氣勘探開發市場準入標準，鼓勵多種投資主體進入頁巖氣勘探開發領域。凡是資金實力雄厚、具有氣體勘查資質的企業可獨立進入；資金實力雄厚，但尚無氣體勘查資質的企業可與具有資質的企業組成聯合體進入，參與頁巖氣礦業權競標。頁巖氣礦業權一律實行競爭性出讓。利用頁巖氣資源潛力調查評價及有利區優選工作成果，在油氣礦業權空白區劃定招標區塊，通過招標，向符合市場準入條件的企業出讓頁巖氣礦業權。
3.2.3合同管理、依規退出
    通過競爭取得頁巖氣礦業權的企業，與國土資源部簽訂行政出讓合同，規定雙方的權利和義務，按中標人競標承諾約定勘查投入和實物工作量。完善區塊退出機制，對競爭性出讓的頁巖氣區塊，未完成合同約定工作量、未提交預期成果的，按未完成比例退出區塊面積；取得探礦權后6個月內未投入實物工作量的，按現有法律法規執行。對現有油氣探礦權區塊內的頁巖氣有利區，進行油氣勘查投入年審，未達到法定最低勘查投入的，按規定退出區塊面積，由國土資源部重新設定頁巖氣礦業權，進行招標出讓。
3.3 頁巖氣資源儲量管理
3.3.1儲量分級標準
    根據頁巖氣資源特點，參照《石油天然氣資源/儲量分類》(GB/T19492—2004)、《煤層氣資源/儲量規范》(DZ/T0216—2010)等相關標準，在制定《頁巖氣資源/儲量規范》行業標準基礎上，建立儲量分級標準，基本分級標準包括：預測儲量、控制儲量、探明儲量。
3.3.2儲量評審認定
    依據《礦產資源儲量評審認定辦法》有關規定，根據頁巖氣資源地質特性和勘查開采工作特點，研究制定《頁巖氣探明儲量報告評審認定工作的有關要求》，組織開展頁巖氣儲量評審認定工作。
3.3.3儲量動態管理
    建立頁巖氣儲量動態監管制度，對所有頁巖氣勘查開采區塊進行儲量動態管理，實時掌握頁巖氣儲量、產量和采收率變化情況，作為考核頁巖氣礦業權人保護和合理利用資源的重要依據。
3.4 頁巖氣資源監督管理
3.4.1建立頁巖氣資源勘探開發監督管理體系
    研究制定頁巖氣資源勘探開發監督管理辦法，明確監管機構及其監督管理職責，規范監督管理程序，對頁巖氣資源勘探開發、合理利用、礦業權人權益保護等業務實行專業性監管。
3.4.2建立頁巖氣資源勘探開發監管機構和督察員隊伍
    按照頁巖氣資源“一級管理、兩級監督”的原則，設立國土資源部頁巖氣資源勘探開發監督管理辦公室，對督察員實行統一領導和管理，對所有頁巖氣登記和招標區塊實施例行監督。依托省級國土資源部門和相關單位，配備相應的監管力量，對所有頁巖氣礦業權實施監督。
3.4.3加強對頁巖氣資源勘探開發全程監管
    依照相關法律法規、頁巖氣礦業權出讓合同和招標文件等規定，實施動態監管，重點對出讓合同和招標文件的承諾以及勘探開發實施方案執行情況、登記區塊的勘查進度和成果、開采頁巖氣田的采出速度和采出程度、地質環境影響、開采秩序和勘查開采違法行為等進行監管。完善年檢制度，建立半年、季度檢查報告等制度，采取現場監管與動態巡查相結合，運用現代化技術手段，形成綜合監管平臺。
3.5 戰略調查管理
3.5.1戰略調查部署
    組織實施“全國油氣資源潛力調查評價及有利區優選”項目，將全國劃分為上揚子及滇黔桂、中下揚子、華北及東北、西北、青藏5個工作區，分區分層次開展全國頁巖氣資源潛力調查評價和有利區優選工作。在各工作區內選擇不同類型頁巖氣的典型地區，開展頁巖氣調查先導區建設，獲取頁巖氣資源潛力調查評價系統參數，初步評價頁巖氣資源潛力，掌握頁巖氣基本分布，優選出一批頁巖氣遠景區和有利目標區。
3.5.2建立工作機制和管理制度
    創新和完善頁巖氣資源戰略調查工作機制，統籌協調，分工負責，組織實施。集中國內優勢力量，產學研緊密結合，開展跨部門、跨區塊協同與配合，形成頁巖氣資源戰略調查工作體系。頁巖氣項目承擔單位在全國范圍內公開擇優確定。制定和完善頁巖氣戰略調查管理制度。研究制定項目管理、經費管理等管理制度，規范頁巖氣戰略調查項目的有序運行。
3.5.3制定調查評價規范標準
    研究制定頁巖氣野外地質調查、地震、非震、鉆井、測井、分析測試、預算定額標準、安全環保措施等技術規范，形成全國性頁巖氣勘探開發技術規范體系。
3.6 頁巖氣資源信息資料管理
3.6.1資料提交
頁巖氣勘探開發形成的各類地質資料，包括在地質工作中形成的原始地質資料、成果資料和相關實物資料，提交給國土資源部，作為頁巖氣礦業權管理備案資料。提交原始地質資料和成果資料包括：野外地質、地球物理、地球化學、遙感地質、實驗測試、工程地質、信息技術等專業資料。每年的第一季度內提交上一年度的資料。
3.6.2數據資料統一規范管理
    嚴格規范頁巖氣數據資料統一管理，將頁巖氣數據資料的提交與頁巖氣礦業權管理掛鉤。建立頁巖氣數據資料采集、加工、處理、儲存機制，推進頁巖氣數據資料的數字化，建立健全頁巖氣數據資料管理和服務工作新機制，搭建一體化的頁巖氣數據資料管理與共享服務平臺。
3.6.3數據庫建設
    建立涵蓋國內外頁巖氣資源信息，以中國頁巖氣調查和勘查開采為主要內容的國家級頁巖氣數據庫。實現頁巖氣礦業權管理流程的綜合集成和數據共享。建設國家頁巖氣資源公共信息網，搭建集動態信息、公共信息、礦權管理、原始數據管理于一體的頁巖氣信息管理、發布與共享服務臺。
4 結束語
   加強頁巖氣資源管理，創新工作思路，提升管理水平，對于大力推動中國頁巖氣勘探開發，促進能源格局的改變，優化能源結構調整，不斷向清潔能源經濟模式轉化，滿足不斷增長的清潔能源需求，具有重要意義。
    明確了頁巖氣資源管理工作的思路和原則，確定了總的目標和主要任 。要開展頁巖氣資源發展戰略與政策研究，編制勘查開采規劃，建立頁巖氣資源管理制度體系和標準體系，并開展國內外形勢分析和跟蹤；要確立頁巖氣作為獨立礦種的法律地位，對其按獨立礦種進行礦業權管理，并制定市場準入、競爭出讓、合同管理、依規退出等系列原則，要加強頁巖氣資源儲量管理、監督管理、戰略調查管理、信息資料管理等機制和制度，以大力推動中國頁巖氣資源的勘探和開發。
參考文獻
[1] 張大偉.加快中國頁巖氣勘探開發和利用的主要路徑[J].天然氣工業，2011，31(5)：1-5.
[2] 潘繼平，胡建武，安海忠.促進中國非常規天然氣資源開發的政策思考[J].天然氣工業，2011，31(9)：1-6.
 
(本文作者：張大偉 國土資源部油氣資源戰略研究中心)